黄德林、孙雨霖：比较视野下国家公园最严格保护制度的特点

在生态空间用途管制方面，香港的主要经验和作法有：侧重法律，以法治维护生态环境；分类管制，区分多种生态功能区；规划管控，严苛容许管理制度功能和强度；严苛审核，规范建设项目管理制度流程；协同管理，将对付转化成为合作；多元共治，充分调动社会力量参予。对大陆的救赎和糅合：(1)强化法律，从生态空间的规划、建设、维护等环节建章立制，具体生态维护的底线和刚性内容；(2)创建统一的生态空间管理机构；(3)实行生态空间分级分类管制；(4)探寻创建生态空间用途管制制度；(5)完善公众参予机制，引领各方社会力量参予生态空间的政策制订、规划编成、维护监督等工作。章节自改革开放以来，我国环境保护制度逐步创建和完备，早已构成了以法律法规标准为核心的环境保护制度，还包括《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等环保法律法规。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对生态文明建设积极开展了一系列卓有成效的工作，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《环境保护税法》《核安全法》等多部法律法规已完成制修改，《土壤污染防治法》转入全国人大常委会法律审查会程序。特别是在是新的《环境保护法》在2014年通过后，从2015年开始实行，一些新的规定、新的机制在生态文明建设法治化、制度化方面充分发挥了很好的起到。

党的十九大明确提出要减缓生态文明体制改革，建设美丽中国，其中特别强调“创建以国家公园为主体的大自然保护地体系”，反映了党对生态文明建设的高度重视，也指出国家公园建设将沦为日后生态文明建设的重要环节。而《创建国家公园体制总体方案》在党的十九大前夕发布，将未来中国国家公园体制建设的顶层设计和盘托出，其明确拒绝与十九大报告密切涉及，《总体方案》中将“实施最严苛的维护”作为最重要建设拒绝展开了规定，与十九大对生态文明建设明确提出的拒绝是完全一致的。从党的十六届三中全会上明确提出的“实施最严苛的耕地维护制度”到十八届五中全会上明确提出的“实施最严苛的环境保护制度”，再行到如今明确提出的“国家公园最严苛维护制度”，“最严苛维护制度”大大发展完备，在我国的环境保护进程中充分发挥着最重要起到。

融合涉及资料，本文对耕地、水资源、大气的最严苛维护制度展开探究，并与国家公园展开较为，进而分析国家公园最严苛维护制度的特点，以期为建设合乎中国国情的国家公园最严苛维护制度获取糅合。1. 耕地的最严苛维护制度1.1 背景耕地作为人类最基本的生存条件和最基本的生产要素，历年来为人类社会所注目和珍惜，尤其是对于我国这样一个人口众多、人均耕地水平较低的发展中国家，能否保留充足数量、质量的耕地资源必要关系到粮食安全、社会平稳与生态安全性等。

仍然以来，我国对于耕地维护作出了不懈的希望。1999年1月1日起实行的新修改的《土地管理法》标志着我国最严苛的耕地维护制度确实以求奠定。这指出国家对耕地的推崇程度相比于之前大大强化。

2004年的中央 1 号文件《中央关于增进农民增加收入若干政策的意见》明确指出“各级政府要切实落实最严苛的耕地维护制度”。根据这个制度，我国确认了18亿亩耕地红线，并划界了永久基本农田保护区。

党的十八大以来，《土壤污染防治法》转入全国人大常委会法律审查会程序。我国耕地质量也更加受到重视，耕地的最严苛维护制度不断完善和发展。

然而，现实指出，我国的耕地情况依旧不容乐观，人口多、耕地较少的基本国情仍然没转变。主要问题还包括耕地数量大大增加，耕地总体质量劣以及耕地利用失当等。为了保证国家粮食安全，成功推进改革战略部署，必需强化对耕地的维护，实行最严苛的耕地维护制度。

在这样的背景下，2014年2月，国土资源部印发了《关于增强管控实施最严苛耕地维护制度的通报》，更进一步反映了国家对耕地维护工作的高度重视。1.2 制度规定2014年，为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，国土资源部在深入研究、总结实践经验基础上，制订印发了《关于增强管控实施最严苛耕地维护制度的通报》，从坚决耕地维护红线、增强土地用途管制、强化土地执法人员专员公署和创建耕地维护长效机制四个方面作出了明确规定：(1) 毫不动摇地坚决耕地维护红线。

党中央、国务院的新拒绝，反映了对固守耕地维护红线和粮食安全底线的战略定力，反映了深化改革创新和对子孙后代高度负责的独特态度。坚决耕地维护红线，是确保国家粮食安全的战略必须，是减缓经济发展方式改变的显然拒绝，是确保改革发展战略部署成功前进的必然选择。因此，坚决耕地维护红线是现实明确提出的必定拒绝。

(2) 增强土地用途管制，全面落实耕地数量和质量维护战略任务。这既是新形势下土地管理乃至建设发展理念的根本性改变，也是耕地维护工作必需长年遵循的基本原则。

针对当今工业化、城镇化较慢发展的现状，这毫无疑问是对耕地的维护作出的更加明确更加有针对性的规定。通过增大土地利用规划计划管控力度，确保建设过程中对土地的合理利用；通过更进一步严苛建设闲置耕地审核和增强占补均衡，使得现有耕地数量和质量保持稳定。(3) 强化土地执法人员专员公署，严肃查处内乱占到欺诈耕地不道德。

主要是增强耕地维护执法人员监察，更进一步强化耕地维护专员公署，严苛实施耕地维护责任追究责任制度，从过程和主体构成全方位的监察体系。从后期监察作出规定，是对以上两条规定的补足和发展。(4) 实施联合责任，创建耕地维护长效机制。

《关于增强管控实施最严苛耕地维护制度的通报》明确提出：减缓建构耕地维护联合责任机制，大力推展地方政府将耕地维护目标划入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，推展实施领导干部耕地维护卸任审核。完备耕地维护约束激励机制，前进耕地维护调查监测和信息化监管，强化耕地维护法制化规范化建设。创建起新型制度，从维护主体方面展开规定，通过规范化建设具体实施了耕地维护的主体责任，使得耕地维护更为制度化。

1.3 发展和创意2014年公布的《关于增强管控实施最严苛耕地维护制度的通报》是对我国耕地维护制度的承继和发展。反映在：(1) 迎合了当今工业化、城镇化较慢发展的形势。在十八届三中全会《要求》的基础上，对于防范集体土地流转“非农化”做到了明确规定，贯彻地对农村土地流转明确提出严苛容许。之后恪守耕地维护红线，对城市改建等闲置耕地强化管制，对污染耕地情况严肃处理。

这是对于目前城镇化进程减缓、工业化造成耕地相当严重污染的现象作出的及时对策。(2) 完备了维护过程。制定了最严苛专员公署体制，除严苛容许土地用途、确保耕地占补均衡外，对于审核之后的建设等活动也展开严苛检查，同时强化对维护主体的监督，相比于之前只侧重过程的政策，从先前的监管应从，构成了全面的耕地维护监察体系。(3) 法制化建设不断完善。

耕地维护各方面的制度相继创建，在原先制度和实行情况的基础上不断完善改良，更加最重要的是将其下降到了法律层面。(4) 创意了维护机制。在此之前耕地维护重点放到维护过程上，而《通报》则对保护方式和维护主体加以推崇。

通过信息化监管构成数据库，将先进设备技术运用于维护管理中；推崇地方政府的责任分担和追究责任，用体制的创意推展维护效率的提升。相比于之前的制度更为全面。2. 水资源的最严苛维护制度2.1 背景中国作为水资源紧缺的国家，因经济社会规模过大、生产布局不合理和环境保护措施不能干等引发的水环境问题日益突出，水资源已沦为区域可持续发展的制约因素。

首先，我国水资源相当严重紧缺。我国水资源总量大但人均水资源量很少，仅有为世界平均水平的1/4，是全球人均水资源最匮乏的国家之一。其次，水资源产于失衡。

降水量从东南沿海向西北内陆递增，且全国水土资源不均衡，有利于农业发展。再者，水污染十分相当严重。地下水作为我国最重要的水资源来源之一，受到的污染十分相当严重。据2016年《中国水资源公报》，2104个测站监测数据地下水质量综合评价结果显示：水质优良的测站比例为2.9%，较好的测站比例为21.1%，无较好测站，较好的测站比例为56.2%，极差的测站比例为19.8%。

同时，随着工业化、城镇化的较慢发展，以及全球气候气候变化的影响，我国水资源紧缺、水污染等现象愈发相当严重。2.2 制度规定针对我国仍然以来不利的水资源形势，为了解决问题水资源紧缺问题，减缓生态文明建设，国家实施了一系列有关水资源维护的政策。自20世纪80年代后，我国政府开始了依法水利、依法管水的希望，开始了水资源法律的尝试。

全国人大先后通过了《中华人民共和国环境保护法》（1989年通过）、《中华人民共和国水法》（2002年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年通过，2010年近期修改）、《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修改）、《中华人民共和国防洪法》（1997年通过）等。然而，我国水资源现状仍并未获得实质的提高，水资源形势仍然不利。

针对这种情况，2012年1月，国务院实施了《关于实施最严苛水资源管理制度的意见》，对实施最严苛水资源管理制度作出了全面部署和具体安排，体现了中央对水资源管理的高度重视和忠诚决意，标志着实施最严苛水资源管理制度早已下降为国家战略。2013年1月2日，国务院办公厅公布《实施最严苛水资源管理制度考核办法》并实行。

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实施最严苛的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”。反映了党和国家对水资源维护高度重视，我国最严苛水资源管理制度不断完善。最严苛水资源管理制度成立了以下三条红线：一是奠定水资源开发利用掌控红线，并严苛实施用水总量掌控；二是奠定用水效率掌控红线，全面前进节水型社会建设；三是奠定水功能区容许纳污红线，严格控制进河湖污水处理总量。

构成了用水总量掌控、用水效率掌控、水功能区容许纳污、水资源管理责任和考核制度四项制度。从而对于水资源的利用、水量的节约和水质的维护明确提出全面的拒绝，在水资源管理过程中展开了全方位的规定。2.3 发展和创意相比于之前不成体系的水资源维护制度，当前最严苛水资源管理制度和涉及政策的明确提出具有重大意义：(1) 使水资源的管理目标更加清晰、更加有层次。

具体了高效利用、节约用水、掌控污染三个方向，通过三个方面的规定使得管理的定位更为具体，管理的条理性、准确性。(2) 在有数的水资源管理制度框架下，非常丰富了各项制度的具体内容，构成了森严的制度管理体系。

过去的水资源管理未构成原始体系，而最严苛水资源管理制度，不仅特别强调了“最严苛”的意义，也从管理内容和管理过程构成了全方面管理体系。(3) 相比于之前的各项规定，其确认的规范和管理措施更为严苛。比如考核制度中明确考核办法十分缜密，拒绝完善社会监督机制，用公众的力量监督政府的管理不道德。

(4) 具体了责任主体，特别强调分工与协作机制，通过考核实施主体责任，增进用水户、人民政府和社会联合管理，全面提高水资源管理效能。3. 大气的最严苛维护制度3.1 背景大气污染是世界各国面对的最不利环境问题。我国大气污染主要呈现出为煤烟型污染特征，城市大气环境中总漂浮颗粒物浓度广泛微克，全国构成华中、西南、华东、华南多个酸雨区。

随着我国工业化建设前进，大气污染更加相当严重，特别是在是近年来倍受注目的雾霾天气。《中华人民共和国国家环境分析》报告称之为，在中国仅次于的500个城市中，只有将近 1%的城市超过世界卫生组织引荐的空气质量标准。尤其是京津冀地区，不受工业污染和天气等因素影响，雾霾问题尤为引人注目。

近年来，大气污染更加受到重视，大气污染管理也迫在眉睫。3.2 制度规定对于大气污染防治，我国实施了一些涉及政策。2002年1月30日公布《燃煤二氧化硫废气污染防治技术政策》，从能源合理利用、煤炭生产加工和供应、煤炭自燃、烟气副产物、二次污染防治等方面展开了详尽的规定。2012年8月，我国公布了《节能减排“十二五”规划》，对电力与非电力行业副产物脱硝效率明确提出了明确的发展目标。

但这些都是仅有对其中的某一项作出了明确规定，并没系统的规定。2015年8月，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修改通过了《中华人民共和国大气污染防治法》，针对新时代社会经济的发展形势下如何预防大气污染作出了新的规定。3.3 发展和创意相比于原有的防治法来说，新法有了以下几方面的改良：(1) 增强地方政府的责任。

制定了详尽的地方政府考核办法，强化了对地方政府的监督和责任追究责任。拒绝地方政府在大气污染管理中担负起责任。

(2) 对于产生污染的主要原因即工业废气、汽车尾气等，分别采行有所不同的具体措施展开管理。因此，相比于之前的规定更为详尽。捉主要矛盾，同时构建多污染物协同掌控。这是针对近年来雾霾相当严重的情况作出的新的应付方案。

(3) 特别强调源头管理，改变经济发展方式。随着大气污染更加相当严重，人们意识到在污染之后再行去完全恢复是十分困难的，“再行污染，后管理”并不是有效地方法。因此更加特别强调源头管理，通过改变经济发展方式，从制订产业政策、调整能源结构、提升燃煤质量、强化机动车污染管理等方面应从，掌控废气，从源头上挽回污染局势。

(4) 增大惩处力度。通过具体各行为主体的责任，强化对其监管，对有所不同程度的违规违法行为明确提出适当的明确惩处措施。反映出有国家管理大气污染的决意。

4. 国家公园最严苛维护制度4.1 背景我国创建了自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园、水利风景区等有所不同类型的保护区。这些大自然保护地体系在一定程度上有效地维护了我国最重要的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源，但仍不存在产于不平衡、结构不合理、规划不系统、分类不科学等问题。保护地名目繁复，“一区多牌”现象普遍存在，管理十分恐慌；事权过于清晰，部门间各自为政，没构成较好的交流，无法展开有效地的管理；大多数保护区以经济利益为导向，相当严重伤害了当地的生态环境。在这样不利的形势下，国家公园体制应运而生。

4.2 制度规定2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》首次明确提出“国家公园体制”，明确指出“坚定不移实行主体功能区制度，创建国土空间研发维护制度，严苛按照主体功能区定位推展发展，创建国家公园体制。”从此，国内引发了建设国家公园的热潮。

2015年5月18日，《国务院印发发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通报》明确提出“在9个省份积极开展国家公园体制试点”。随后发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门牵头印发了《创建国家公园体制试点方案》，更进一步将国家公园的建设工作落到实处。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《创建国家公园体制总体方案》，将未来国家公园体制建设的顶层设计和盘托出。

党的十九大特别强调“创建以国家公园为主体的大自然保护地体系”，反映了党对国家公园体制建设的高度重视。《创建国家公园体制总体方案》在试点经验下作出了更为完备的规定，从创建统一事权、分级管理体制，创建资金保障制度，完备自然生态系统维护制度，建构社区协调发展制度等方面展开了详尽解释。

4.3 发展和创意自2013年明确提出国家公园体制以来，建设国家公园的工作之后大大运营，《创建国家公园体制总体方案》（以下称之为《方案》）堪称将其发展到了一个新的高度。相比于之前的工作，《方案》有如下发展和创意：(1) 构成了一套系统原始的总体方案。在此之前，对于国家公园工作的决定只是非常简单的明确提出和特别强调，然后乃是涉及的试点方案，而《方案》是第一次系统地讲解有关国家公园体制的内容，并对建设工作作出了详尽明确的决定。

《方案》从总体拒绝，科学界定国家公园内涵，创建统一事权、分级管理体制，创建资金保障制度，完备自然生态系统维护制度，建构社区协调发展制度，实行确保等七个方面展开了详尽的解释，给此后国家公园的建设工作明确提出了明确的拒绝，使得创建国家公园体制的工作更为系统。(2) 构建了从“更加严苛的维护”到“最严苛的维护”的改变。

“最”字展现出出有生态维护的严峻和最重要，仍然是比之前“更加严苛”，而是在整个时代下构建“最严苛”，拒绝我们回应要高度重视并且完全实施。《方案》主要特别强调了最严苛的源头维护制度、最严苛的管理制度制度、最严苛的管理制度、最严苛的责任追究责任制度、最严苛的损害赔偿制度等，从建设国家公园的过程全方位实施“最严苛制度”。

(3) 推崇程度加深。相比于之前只是在一些报告和规定中明确提出国家公园体制，分开制订这样一套总体方案，反映出有党和国家回应的更为推崇。

对于国家公园的定义有了具体的说明，在管理的各方面都做出详尽解释，都反映出有对于国家公园建设的推崇程度早已下降到新的高度。5. 耕地、水、大气与国家公园的最严苛维护制度对比上文分别讲解了以耕地、水、大气和国家公园为主体的最严苛维护制度，从其背景、制度规定、发展和创意展开了详细分析。可以显现出，我国关于环境方面的最严苛维护制度于是以随着客观现实的变化大大发展完备，同时，根据主体的有所不同，最严苛维护制度也呈现有所不同的特点。

下面将对耕地、水、大气三者与国家公园的最严苛维护制度展开对比，来更进一步分析较为视野下国家公园最严苛维护制度的特点：(1) 主体特性有所不同。国家公园就是指整体性的角度抵达，是将某一范围内的山水林湖田草以及动物专责一起考虑到，实施全面的维护，具备综合性和协调性。

而耕地、水资源和大气是分别针对某一个主体，展开明确的专门的维护，具备集中性。(2) 特别强调重点有所不同。

国家公园创建的目的主要是为了维护国家的自然生态系统，对其实行的维护主要反映了生态性，重点落在环境保护上。而耕地的最严苛维护是为了掌控耕地的数量和质量，主要目的是通过优化对耕地的利用，确保国家粮食安全，兼具生态功能；水资源的最严苛维护也分别从水量和水质展开维护，主要目的是合理利用水资源，从而符合人民生产生活必须，二者都是创建在用于自然资源的基础上展开维护。大气污染管理虽然是为了保护环境，但其中许多措施是与当今工业化发展比较不应，是为了与经济发展互为协商，是工业化下的对策。

这三者的维护主要是适应环境了城镇化和工业化发展，而非像国家公园专门展开生态方面的维护。国家公园的维护制度是独立国家的，不不受经济发展的影响，社会性较强，其生态性是主要的。(3) 最严苛维护制度的体系建设有所不同。

国家公园早已构成了更为原始的最严苛维护制度体系，还包括最严苛的源头维护制度、最严苛的管理制度制度、最严苛的管理制度、最严苛的责任追究责任制度、最严苛的损害赔偿制度、最严苛的法律保障制度等六个方面，虽然每个方面的具体内容还过于完备，但是早已构成了整体的框架结构。而对于耕地维护来说，最严苛维护制度的某些方面由于本身特性原因与国家公园的规定有所差异，比如在管理制度上，耕地维护更加特别强调对耕地利用情况的管理，而国家公园更加特别强调对区域内生态的维护；耕地主要是由农民展开用于的，要严格控制土地流转，而国家公园更加特别强调公益性，所以在处置与原住民的关系上使用的是建构社区协调发展制度。不过大体结构体系还是相近的，都构成了最严苛的管理制度、责任追究责任制度、法律保障制度等一系列原始的制度，只是在一些明确规定上较为简略，不像国家公园的维护制度体系一样密切。

对于水资源维护来说，并没构成十分完备的维护体系，只是对管理制度、责任追究责任制度等方面都有所规定。对于大气维护制度来说，《大气管理法》指出现早已将大气管理下降到法律层面，但对于管理制度、管理制度制度等并没构成完善的、专门的拒绝。只有国家公园构成了原始密切的制度框架。

相比之下，国家公园早已构成了更为原始的最严苛维护制度体系，同时在最严苛维护的制度设计、继续执行、考核、问责等各方面都作出了详尽规定，构成了系统性的整体的框架结构。这样的最严苛维护体系相比于前三者来说更加原始、更加森严，不过在一些方面还不存在着急需完备的地方。比如对于损害赔偿制度并没作出具体的规定，法律确保方面未实施专项法律法规等。

6. 总结实施国家公园最严苛的维护制度，是维护自然生态系统原真性、完整性的根本途径，是减缓改变经济发展方式的战略措施，是减缓前进生态文明建设的迫切需要。本文通过对如今中国有关生态环境的最严苛维护制度做到详细分析，并将国家公园的最严苛维护制度与耕地、水资源和大气的最严苛维护制度相比较，从而找到国家公园最严苛维护制度的特点以及不存在的不足之处，以期为更进一步完备国家公园最严苛维护制度，前进国家公园体制的创建和完备获取参照。

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